27 червня відбулася знакова подія для правової системи України: екскоординатора проєктів ОБСЄ в Україні Олександра Водяннікова призначили суддею Конституційного Суду. Це призначення є надзвичайно важливим, адже воно дозволило відновити мінімальний кворум у складі 12 суддів, що робить Конституційний Суд України знову дієздатним. Протягом багатьох місяців, з січня, робота цього ключового державного органу була фактично паралізована через відставку трьох суддів, залишивши його зі складом лише з 11 членів із 18 необхідних. Здавалося б, відновлення кворуму – це перемога, що відкриває шлях до розгляду важливих конституційних справ. Однак, справжні виклики для Конституційного Суду України лише починаються.

У найближчій перспективі на розгляд Конституційного Суду України можуть надійти питання, які мають вирішальний вплив на долю, а в окремих випадках – і на саме існування України. Йдеться про складні та чутливі теми, які виникли внаслідок повномасштабної війни. Серед них – конституційність виборів під час воєнного стану, питання, пов’язані з мобілізацією, або ж угода зі стратегічними партнерами про спільне використання мінеральних ресурсів. Усі ці справи належать до категорії високого політичного та суспільного ризику, і саме Конституційний Суд України має повноваження надати їм остаточну правову оцінку. Розуміння механізмів, які призвели до втрати кворуму в Конституційному Суді України, та аналіз нагальних питань, що можуть потрапити до порядку денного відновленого органу, є критично важливим для суспільства. Розглянемо ці аспекти докладніше.

Реклама:

Роль Конституційного Суду України у житті держави

Конституційний Суд України (КСУ) є ключовим інститутом у системі державної влади, відповідальним за перевірку законів на відповідність Конституції України, розгляд подань народних депутатів, а також конституційних скарг громадян. Таким чином, КСУ виступає гарантом конституційного ладу та ефективної системи стримувань і противаг у країні, забезпечуючи верховенство права. Його роль у ключові моменти новітньої історії України була вирішальною. Наприклад, у 2021 році КСУ визнав закон про державну мову конституційним, що суттєво зміцнило позиції української мови та послабило вплив проросійських сил. Проте, були й складні періоди. У 2020 році політизований склад КСУ, за ініціативи певних депутатів, ледь не зруйнував систему електронного декларування, що спровокувало глибоку конституційну кризу. Ця ситуація змусила українську владу, у співпраці з міжнародними партнерами, переглянути правила добору суддів Конституційного Суду України.

Незалежний конкурс замість кулуарних призначень

Зміна процедури добору суддів до Конституційного Суду України стала першою з семи ключових вимог Європейського Союзу для надання Україні статусу кандидата на вступ. У 2022 році розпочалася активна робота над цією важливою реформою. На заміну закритому, кулуарному політичному призначенню суддів прийшла прозора конкурсна процедура із ключовою роллю незалежних міжнародних експертів. Незважаючи на обнадійливі перші кроки, політична влада знову почала гальмувати процес. Протягом понад трьох місяців не призначався жоден із кандидатів, запропонованих Дорадчою групою експертів (ДГЕ), що не дозволяло Конституційному Суду України повноцінно працювати без кворуму. Лише з приходом Олександра Водяннікова суд формально відновив свою роботу.

У складі КСУ все ще бракує шести суддів. Дві вакансії не можуть бути закриті З’їздом суддів через те, що делеговані кандидати не відповідають критеріям високих моральних якостей, тобто бракує доброчесних представників. Ще чотири вакансії не заповнює політична влада, попри надані списки від ДГЕ. Цей борг залишається за парламентом та Офісом Президента. Таке зволікання створює враження, що політична влада свідомо уникає призначення незалежних кандидатів до Конституційного Суду України. Для України, яка прагне рухатися до ЄС, зараз критично важливо демонструвати здатність швидко та ефективно виконувати свої обіцянки. Затягування із призначенням незалежних суддів є ознакою того, що комусь може бути вигідно тримати Конституційний Суд недієздатним або підконтрольним, особливо коли вирішуються принципові справи державного значення.

Реклама:

Виклики країни у війні

Одним із найчутливіших питань, якого наразі немає у переліку подань до Конституційного Суду України, але яке може виникнути – це питання виборів під час війни. Чи можливо проводити президентські або парламентські вибори, якщо воєнний стан не завершено, а мільйони громадян перебувають на окупованих територіях чи за кордоном? Конституція України чітко забороняє змінювати її положення під час воєнного стану, але не забороняє вибори прямим текстом. Водночас, реалії війни – від обмежених можливостей для агітації та голосування до відсутності єдиного виборчого реєстру для внутрішньо переміщених осіб – ставлять під сумнів можливість справжнього, рівного і вільного волевиявлення. Окупація частини територій та безпекові виклики також можуть підривати демократичність і легітимність будь-яких виборів. Понад 130 громадських організацій вже заявили: вибори без належної підготовки та без сталого миру можуть спричинити глибоку суспільну дестабілізацію. Якщо політична або безпекова обстановка все ж змусить країну заходити у виборчий процес, тоді КСУ доведеться надати відповідь на питання: чи допустимі вибори у таких умовах, і якщо так – то за яких правових запобіжників?

Ще одним чутливим викликом є правовий статус мобілізації. З 2022 року законодавство щодо мобілізації постійно змінюється: від питань щодо того, хто підлягає призову, до підстав для відстрочки чи ролі військово-лікарських комісій. У цих сферах існує досить крихкий баланс між національною безпекою та правами громадян, і саме Конституційний Суд України може бути покликаний його встановити. У фокусі уваги КСУ може опинитись і угода між Україною та США щодо спільного використання корисних копалин. Попри очевидну економічну доцільність і підтримку міжнародних партнерів, у майбутньому вона може стати предметом конституційного оскарження. Сумніви можуть виникнути щодо відповідності такої співпраці статтям Конституції, які закріплюють виключне право українського народу на природні ресурси та порядок їх використання. Повноцінний розгляд таких важливих справ можливий лише за умов стабільного складу суду. Мінімальна кількість голосів для ухвалення рішення Великою палатою КСУ – 10. Тож для того, щоб захистити позитивні реформи в країні чи скасувати неконституційні положення законів, набрати десять голосів із 18 простіше, ніж з 12. До того ж відпустки та лікарняні кількох суддів можуть знову заблокувати роботу Конституційного Суду України.

Реклама:

Подання, які вже чекають на рішення

Ризик зриву реформ – це не гіпотетичний сценарій, а вже цілком реальна загроза, якщо згадати справу про конституційність закону “Про Вищий антикорупційний суд” (ВАКС), яка роками лежить у КСУ без рішення. Один із аргументів проти ВАКС – нібито присутність міжнародних експертів у доборі суддів є порушенням суверенітету. Така логіка, під прикриттям правової казуїстики, насправді влучає в саме серце антикорупційної архітектури держави. Якщо Конституційний Суд України визнає міжнародну участь у створенні ВАКСу неконституційною – це поставить під сумнів легітимність цілого антикорупційного блоку. А головне – відкриє шлях для скасування інших конкурсів із міжнародною участю, включаючи відбір до самого КСУ. Схоже, що саме це зараз і намагаються зробити певні політичні сили, які воліють зберегти ручне керування: нещодавнє подання до КСУ, ініційоване, зокрема, представниками проросійських фракцій та деякими депутатами, фактично оскаржує участь міжнародних експертів у всіх конкурсних процедурах. Ту саму участь, яку Україна погоджувала з європейськими партнерами. Ту саму, без якої Україна не отримала б статус кандидата в члени ЄС. Понад 90 громадських організацій вже виступили із закликом зберегти і продовжити участь міжнародних експертів в конкурсних комісіях.

Серед атак на ключові реформи слід виділити також подання щодо скасування медичної реформи, ініційоване депутатами ще у 2018 році. Формально – мова йшла про сумнів у конституційності нової моделі фінансування системи охорони здоров’я. Але фактично – це підриває фундамент реформи, яка вперше спробувала поставити пацієнта в центр системи. У 2020 році Конституційний Суд України продовжив розгляд справи – у розпал пандемії, коли медична система щойно почала перелаштовуватись на ринкові рейки. Наприкінці 2021 року від Уповноваженої Верховної Ради з прав людини надійшло аналогічне подання. Попри те, що справа роками лежала у шухляді, ці подання можуть незабаром розглянути в залі Конституційного Суду. І тоді або під ударом, або під захистом опиниться як логіка фінансування послуг, так і здобутий прогрес у доступності медицини.

Реклама:

Ще одне “запилене” питання на столі КСУ – щодо ринку землі. Автори конституційних подань на цю тему, серед яких знову фігурують представники певних політичних сил, намагаються через КСУ заблокувати земельну реформу. Ту саму, яку Україна ухвалила після десятиліть політичних баталій та перепон. У 2020 році Конституційний Суд України об’єднав кілька таких подань у спільне провадження, але й досі не поставив крапку у цьому питанні.

***

Призначення Олександра Водяннікова виглядає як необхідний, але лише перший крок у правильному напрямку. Так, формально Конституційний Суд України нарешті має кворум і може працювати. Але кворум – це ще не повноцінна здатність ухвалювати рішення, особливо з огляду на чутливість і політичну вагу справ, які вже накопичилися в порядку денному. У ситуації, коли один-два голоси можуть стати критичними, мінімальна укомплектованість суду – це ризик постійної нестабільності й потенційного паралічу органу.

Тому нові призначення суддів до Конституційного Суду України – не просто бюрократична формальність, а питання національного інтересу. Якщо влада й надалі буде затягувати із призначенням кандидатів, відібраних за прозорою і погодженою з ЄС процедурою, це буде не лише внутрішній провал. Це стане сигналом для наших європейських партнерів: Україна не здатна виконувати навіть ті реформи, які сама обіцяла як передумову для кандидатства. Вступ до Євросоюзу для українців вже не просто політична мрія, а питання виживання. Репутація держави, яка реформується лише “з-під палиці”, створює ризик для дотримання стратегічного курсу, а значить і для підтримки та захисту майбутнього України.

Михайло Жернаков, виконавчий директор Фундації DEJURE

Карина Гасимова, адвокаційна менеджерка Фундації DEJURE